張彩菊代表：

 

　　您在省十四屆人大二次會議上提出的“關于有效遏制職業索賠行為進一步優化營商環境的建議”（金32號）收悉。該建議對于改進不正當牟利投訴舉報治理工作、促進營商環境優化具有重要意義，我局認真研究、積極吸納。根據《浙江省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理的規定》關于清單式答復的要求，經商省紀委省監委、省委政法委、省公安廳、省法院，現答復如下：

 

 

　　多部門聯合制定出臺針對職業索賠人的相關政策。建議公安機關依法嚴厲懲處通過要挾、欺詐等方式索賠以及長期進行不實舉報等涉嫌構成敲詐勒索、詐騙的行為，人民法院、人民檢察院妥當界定“消費者”，建立濫訴甄別機制，遏制惡意訴訟行為。有關部門嚴格依照有關規定審查行政復議申請人資格，對非基于保護其自身合法權益為目的申請復議的，不予支持。

 

 

　　省市場監管局對不正當牟利投訴舉報綜合治理高度重視，深入開展專題調查，組織多部門座談調研，共同研究推進綜合治理工作。強化業務指導，鼓勵基層探索，省內已有1個設區市、20余個縣（市、區）出臺不正當牟利投訴舉報行為治理辦法。下一步重點開展以下工作：

 

　　（一）推動出臺實施意見。將不正當牟利投訴舉報行為綜合治理納入省委全面深化改革重點需求清單，積極推動省紀委省監委、省委政法委、省信訪局、省公安廳、省司法廳、省市場監管局、省法院、省檢察院等部門聯合出臺《關于綜合治理不正當牟利投訴舉報行為優化營商環境的實施意見》，探索建立不正當牟利投訴舉報行為綜合治理工作機制，切實營造誠實守信、規范有序的放心消費環境，助力優化營商環境。綜合治理工作思路主要如下：一是省級初篩，屬地認定。以相關法律法規、規范性文件為依據，明確不正當牟利投訴舉報行為認定情形。歸集投訴舉報、行政復議、行政訴訟、刑事案件、信訪等信息，運用數字化手段對全省疑似不正當牟利投訴舉報進行分析研判，匯總各地按程序認定的不正當牟利投訴舉報異常名錄，建立全省不正當牟利投訴舉報預警信息庫，供各地各部門共享、使用。二是規范程序，全鏈協同。對經認定屬于不正當牟利投訴舉報的行為，相關部門在投訴處置、舉報核查、行政復議審理、行政訴訟審理等環節依法依規開展規范處置，形成全鏈條密切協同的工作格局。三是源頭治理，加強服務。引導生產經營者提高消費供給質量，從源頭上減少消費糾紛。積極響應消費者合理訴求，及時有效化解消費糾紛。持續深化“放心消費在浙江”行動，不斷提升實物消費、服務消費質量。加強指導培訓，提升經營者合規化經營水平。加快形成以投訴舉報反映問題為信號的訴源治理、靶向監管工作機制，快速精準采取監管措施，從源頭上消除相關風險隱患，嚴厲打擊違法犯罪行為。四是協調聯動，形成合力。相關部門聯合建立不正當牟利投訴舉報行為綜合治理專項工作組，市場監管部門加強統籌協調，紀委監委、檢察院、公安、信訪等部門在深化容錯免責、打擊違法犯罪等方面提供保障。支持社會監督，深化社會共治。

 

　　（二）指導基層探索實踐。深入研究總結省內外相關經驗做法，指導省內各地積極探索不正當牟利投訴舉報行為綜合治理新辦法新模式，建立健全甄別認定、信息共享、定期會商、司法聯動等治理機制，推動更多市縣出臺治理機制辦法，形成制度性成果。

 

　　探索包容審慎處置機制。建議紀委監委建立健全基層干部處置職業索賠行為相關容錯糾錯機制。

 

 

　　圍繞完善容錯糾錯機制、加強治理工作保障，省市場監管局積極加強溝通交流，對接省紀委省監委、省信訪局、省司法廳等相關部門，研究加快推進信訪分類處置、完善容錯糾錯機制建設等工作。下一步重點開展以下工作：

 

　　（一）推動完善容錯免責機制。抓住不正當牟利投訴舉報行為綜合治理納入省委全面深化改革重點需求清單的機遇，繼續加強與省紀委省監委相關部門溝通，推動完善容錯免責機制。推動省信訪局落實依法分類處理信訪請求的要求，原則上將消費投訴舉報事項性質納入社會事項辦理，完善工作考評和滿意度測評體系，對于認定為不正當牟利投訴舉報行為的相關信訪事項，從我省信訪相關考核中剝離。推動省司法廳對不涉及群眾生命財產安全的不正當牟利投訴舉報，根據行政執法領域容錯細化清單，按照“容錯情形+前置條件+過錯情況+補救措施”形式推進不正當牟利投訴舉報領域容錯機制建設。

 

 

　　加強基層執法力量。建議省級建立統一執法尺度，從嚴把握其投訴舉報的受理標準，合理行使行政處罰裁量權，建議市場監管部門加強基層工作人員配置，強化執法力量。

　　答復內容：
 

　　近年來，我省多措并舉加強消費者權益保護工作，切實保護消費者合法權益。2023年全省系統共接收消費投訴舉報267.63萬件，調解成功率超過54%，排名全國前列，為消費者挽回經濟損失2.4億元，全省消費者滿意度首次突破90。全省嚴厲打擊侵害消費者權益違法行為，2023年共查處案件8.51萬件，罰沒款7.63億元，移送948件，有力規范了消費市場秩序。下一步重點抓好以下工作：

 

　　（一）推進建立治理機制。持續深化研究，加強部門對接，推動省級層面建立不正當牟利投訴舉報綜合治理機制，明確不正當牟利投訴舉報行為甄別認定標準。指導省內各地積極探索不正當牟利投訴舉報行為綜合治理新辦法新模式，建立健全甄別認定、信息共享、定期會商、司法聯動等機制，推動更多市縣出臺治理機制辦法，形成制度性成果。

 

　　（二）推進包容審慎監管。指導各地貫徹落實《浙江省市場監管領域輕微違法行為依法不予行政處罰和減輕行政處罰實施辦法》《關于在市場監管領域實施輕微違法行為告知承諾制的意見》《長三角地區市場監管領域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規定》和其他關于“首違不罰”“輕微違法行為不予處罰”等精神，堅持“過罰相當”原則，穩妥實施行政處罰行為，避免“小過重罰”。

 

　　（三）加強基層隊伍建設。持續開展投訴舉報處置合規性抽查、處理質量回訪，常態化開展工作約談、行政指導，提升投訴舉報處置效能。抓實基層消保工作規范化三年行動方案，繼續推進縣級局、基層所規范化建設。加強消保隊伍人才梯度培養，開展專題培訓、崗位練兵，提升基層消保隊伍能力素質。編發執法指導手冊，提高基層執法人員業務能力和執法水平。

 

　　（四）持續深化多元共治。繼續推動大型商圈、鄉村、景區建立健全基層消費維權聯絡站點，指導電商平臺加強消費維權服務站點建設，大力發展ODR、綠通企業，聯合法院設立消費者權益保護“共享法庭”，拓展消費糾紛多元化解渠道，增強基層消費糾紛化解力量。

 

　　感謝您對不正當牟利投訴舉報治理工作的關心和支持。

 

　　歡迎登陸我局門戶網站（http：//zjamr.zj.gov.cn/），了解不正當牟利投訴舉報治理、消費環境建設、消費投訴舉報等方面的工作信息。

 

　　聯系單位：省市場監管局消保分局

 

　　附件：市場監管領域不正當牟利投訴舉報行為治理參閱材料

 

　　浙江省市場監督管理局

 

　　2024年6月27日

 

　　附件

 

　　近年來，全國各地“以打假為名，行牟利之實”的不正當牟利投訴舉報數量居高不下，嚴重困擾相關市場主體，擾亂市場正常生產經營秩序。社會各界廣泛關注，在省十四屆人大二次會議上5名省人大代表、省政協十三屆二次會議上1名政協委員提出關于有效規范不正當牟利投訴舉報行為、進一步優化營商環境的意見建議。不正當牟利投訴舉報行為治理的核心在于司法解釋和司法協同問題，受法律法規還不健全、社會共識不盡統一等因素影響，目前還在探索破題階段。

 

　　一、基本情況

 

　　根據法律法規和普遍性理解，不正當牟利投訴舉報行為是指非為生活需要購買、使用商品或者接受服務，以牟取不正當利益為目的濫用投訴、舉報、信訪、復議、訴訟等權利，影響營商環境的行為。

 

　　（一）主要特征。一是維權目的逐利化。訴求一般有明確的賠償金額，依據是《食品安全法》《消費者權益保護法》等法律法規中明確的“一賠三、一賠十”等規定。二是購買索賠程序化。整個流程可概括為“買、談、投訴舉報、索賠、復議、訴訟等”。在購買商品時會保存較為完整的實物、書面材料，甚至全程進行錄音錄像。在收集好問題商品的相關證據后會直接找商家提出索賠，索賠未果則向市場監管部門發起投訴舉報，將投訴舉報、信訪、信息公開、復議、訴訟等程序作為迫使企業和監管部門就范的手段。三是投訴材料模板化。大部分不正當牟利投訴舉報書措辭高度類似，多為復制粘貼、生搬硬套，引用相關法條，明確表示保留復議、訴訟、向紀委監委檢舉等權利。四是人員群體組織化。不正當牟利投訴舉報團隊一般有明確分工，專人負責購買、投訴、索賠、復議、訴訟等各環節“業務”。主要成員熟悉相關法律法規，熟悉行政司法機關工作流程，部分人員甚至是律師、法律專業學者、學生。

 

　　（二）全省情況。2023年全省共接收投訴舉報267.63萬件，其中疑似不正當牟利投訴舉報30.62萬件（統計口徑為使用模板化投訴材料或單人舉報20件以上的投訴件），占總投訴舉報總量的11.44%，涉及3816人。主要聚焦食品標識標簽不規范、廣告宣傳用語不規范等問題。其中，杭州市市場監管部門共接收疑似不正當牟利投訴舉報11.02萬件，同比去年增長29.58%，占投訴舉報總量的9.70%，單人最高投訴舉報量1803件；金華市市場監管部門共接收疑似不正當牟利投訴舉報8.06萬件，同比增長18.15%，占比22.03%；被復議1489件次，同比增長40.3%，其中96%以上由疑似不正當牟利投訴舉報人申請。

 

　　（三）社會影響。不正當牟利投訴舉報是在現有法制框架下產生的一種特殊社會現象。不可否認，不正當牟利投訴舉報對加強社會監督，推動企業主體責任落實和改進監管工作具有積極意義，但是一些不正當牟利投訴舉報行為處于正常社會監督與違法違規之間，界限模糊，引發一些社會負面影響。

 

　　從經濟社會發展看，不正當牟利投訴舉報亂象對經濟社會發展的影響主要體現在：一是影響市場秩序。近年來，大多數的不正當牟利投訴舉報人對企業的輕微違法揪住不放，在行政機關已經依法處理的情況下通過復議訴訟、信訪舉報等手段向企業施壓，部分不正當牟利投訴舉報人以問題商品要挾企業，敲詐勒索，挾公權力逼迫企業就范。企業面對不正當牟利投訴舉報人的索賠甚至變相要挾、勒索，需要投入大量的人力物力財力來應對，一些企業甚至為了息事寧人答應不合理的訴求。據淘天集團9148份回收的問卷統計，67.9%的商家近一年遭受過不正當牟利投訴舉報，77.56%的商家認為不正當牟利投訴舉報對店鋪經營造成了嚴重影響，43.4%商家遭受不正當牟利投訴舉報后的經濟損失在500-3000元的區間，9.57%的商家損失超過萬元；平均每個商家遭受損失6500元。二是影響經濟活力。廣告宣傳、標識標簽瑕疵等是不正當牟利投訴舉報人的重點關注對象，尤其是對于初創企業來說，大量針對瑕疵問題的投訴舉報，無疑牽涉企業發展的精力。三是影響社會價值觀。不正當牟利投訴舉報人通過公眾號、抖音等自媒體授課，直播購買和投訴過程，傳授索賠經驗，吸引了不少青少年參與其中，并將其視為一種便捷、快速撈錢的生活方式。今年，有關外賣訂餐吃到異物索賠1000元的投訴量明顯增加，調查發現此類行為多為學生在抖音等短視頻平臺看到案例后效仿索賠。

 

　　從政府治理角度看，不正當牟利投訴舉報明顯擠占行政資源。根據基層調研情況，當前消費維權處置已占市場監管所工作量1/3以上，一些經濟發達地區的市場監管所主要精力都在于此。從規范市場秩序的實際效果上看，以金華市為例，2023年普通消費者舉報被立案的13137件，立案后給予處罰的448件，占立案總數的3.41%；疑似不正當牟利舉報被立案的18159件，立案后給予處罰的231件，占立案總數的1.27%，“處罰率”不到普通消費者的四成，可見不正當牟利舉報盡管總量大，但對規范市場秩序的正面作用弱于普通投訴舉報。

 

　　二、治理意義

 

　　當前不正當牟利投訴舉報濫用投訴、舉報、行政復議、行政訴訟等手段影響營商環境的負面作用越發明顯，對行政資源的占用及消耗已經達到一定程度，開展治理工作具有重要意義。

 

　　（一）有利于優化營商環境。黨的二十大報告和國務院政府工作報告中多次強調“優化營商環境”。在調研過程中，企業反映比較集中的一個問題就是不正當牟利投訴舉報問題，部分省人大代表和政協委員通過建議提案等形式，督促司法及市場監管相關部門研究治理不正當牟利投訴舉報行為，優化營商環境。

 

　　（二）有利于提高行政資源配置效率。近年來，由于利益驅動，“以打假為名、行牟利之實”的私益性不正當牟利投訴舉報日益增長，投訴舉報數量隨之急劇增加。不正當牟利投訴舉報人利用投訴、舉報、信息公開、行政復議、行政訴訟等門檻越來越低的特點，將其作為自己大肆牟利的“私器”，浪費行政資源、司法資源。因國家法律法規對不正當牟利投訴舉報尚未有明確概念和細化管理規定，大量基層力量陷于投訴舉報處置和信訪壓力，亟需通過有效治理扭轉市場監管行政資源非正常配置格局。

 

　　（三）有利于規范社會監督。現實場景中，多數牟利投訴舉報行為合法性與非法性并存。一方面，部分牟利投訴舉報人大量舉報顯而易見的違法行為并申請舉報獎勵，其相關行為具有合法性，對于倒逼經營者改進不良商業行為、推動社會監督等方面客觀上有一定積極作用。另一方面，部分牟利投訴舉報行為，通過收取或者變相收取“顧問費”“咨詢費”保護費、故意“造假”后再索賠或者舉報等方式，反復投訴舉報、提起訴訟脅迫經營者支付錢款，已涉嫌構成敲詐勒索或者詐騙行為。開展規范治理有利于細化甄別相關行動，鼓勵支持真正的社會監督，依法打擊違法違規行為，為企業發展撐腰。

 

　　三、問題與難點

 

　　不正當牟利投訴舉報現象產生的根源主要在于《食品安全法》《消費者權益保護法》等相關“懲罰性賠償”規定。近年來，全國各地積極探索不正當牟利投訴舉報行為治理辦法，但因為法律效力較低，缺乏實際操作性，政策發揮作用有限，實施情況并不理想。治理工作主要存在以下難點：

 

　　（一）社會共識難。盡管不正當牟利投訴舉報行為的負面影響顯而易見，但是社會各界對不正當牟利投訴舉報行為利弊持有不同觀點。法學界、司法界一些人士認為不正當牟利投訴舉報人是市場有效運行的“啄木鳥”，是社會監督的重要形式，對于其要求賠償、獎勵、查處違法行為等訴求，行政機關應當依法予以處理。在國內司法審判中有不少支持不正當牟利投訴舉報人巨額索賠訴求的判例，某地甚至產生訴訟請求先不予以支持，后給予糾正的判例。如陜西省高級人民法院民事判決書支持陜西省人民檢察院提出抗訴，對于知假買假人民法院都應予支持。國內司法審判中也有不支持索賠訴求的判例，例如山東青島韓某起訴某超市銷售無中文標簽的紅酒一案，山東省高級人民法院判決認定其“在購買時對涉案紅酒無中文標簽主觀上系明知”，不支持韓某十倍賠償訴求，事實上認可了“不正當牟利投訴舉報人”并非消費者的觀點。

 

　　（二）身份認定難。目前《消費者權益保護法》僅對消費者的“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”身份予以確認，但對于如何認定消費者身份，確定屬于“超出合理范圍消費購買商品”以及“以索取賠償、獎勵作為主要收入來源”，缺乏明確的法律法規依據，使得對不正當牟利投訴舉報人身份和行為的認定存在困難。由此導致各級職能部門如果以投訴舉報人是不正當牟利投訴舉報人為由，對其提出的投訴舉報事項不予受理、不予查處或對被舉報人直接不予處罰，將在行政復議、行政訴訟甚至紀檢監察中陷于極大被動。

 

　　（三）打擊取證難。部分不正當牟利投訴舉報人使用不法手段索賠，比如騷擾恐嚇、敲詐勒索、偽造調包、冒用身份大量投訴舉報等，嚴格意義上已超出“不正當牟利投訴舉報”范疇，涉嫌刑事犯罪。但現實中商家取證會遇到證據固定難、證據不全、取證不規范等問題，有的商家在權衡利弊后選擇妥協私了，導致職能部門對不正當牟利投訴舉報人的違法行為難以有效追究。

 

　　（四）精準畫像難。目前市場監管領域消費投訴舉報處置在全國12315平臺完成，雖對單個消費者的投訴舉報數量有提醒功能，但由于缺少基礎數據支持，無法對疑似不正當牟利投訴舉報人進行畫像、信息統計、定制數據分析、重復文本識別。如不正當牟利投訴舉報人利用虛假身份、文本復制粘貼、批量投訴舉報，全國12315平臺無法對其不正當手段進行有效規制。據了解其它領域對相關數據獲取、分析研究的能力更弱。

 

　　四、探索實踐

 

　　（一）省外經驗。廣東深圳出臺《廣東省深圳經濟特區食品安全監督條例》第九十七條明確“發現投訴人超出合理消費或者以索取賠償、獎勵作為主要收入來源的”，可以終止調查并將相關線索納入食品安全風險監測范圍，并首次明確了相關方法。上海在2022年7月新修訂的《上海市消費者權益保護條例》第六十六條明確，“市、區相關部門制定投訴舉報異常名錄，建立信息共享機制，依法規范牟利性職業索賠、職業舉報行為，查處以打擊假冒偽劣等為名的敲詐勒索違法行為”。上海市高級人民法院就“部分職業打假人以非法手段進行惡意索賠、騙取財物”對市場監管部門進行回復，認為“可能構成詐騙罪”。其他地方如上海奉賢，青海，山東淄博，江西宜春、撫州，江蘇蘇州，福建泉州和寧德等多地出臺相關文件規范職業索賠，優化營商環境。由于這些文件出臺時間不長，在實踐中的效果有待觀察。

 

　　（二）省內經驗。我省對不正當牟利投訴舉報行為治理工作高度重視，省領導專門作出批示指示，將該項工作納入省委全面深化改革重點需求清單。各地各部門積極探索，做了大量卓有成效的工作，目前全省有1個設區市、20余個縣（市、區）已經出臺有效規范不正當牟利投訴舉報行為相關制度辦法。路橋區市場監管局與司法局、法院等六部門聯合發布《臺州市路橋區規范職業索賠人惡意投訴舉報行為營造一流營商環境實施方案》，明確對“職業索賠人惡意投訴舉報”分別處置辦法，區紀委將處置“職業索賠人惡意投訴舉報行為”納入容錯免責高頻事項庫。拱墅區市場監管局聯合檢察院、法院等七部門印發治理“職業打假”不當謀利課題項目實施方案，探索對“職業打假”精準畫像，推進形成在司法判例、違法認定、濫訴甄別、訴權限制上的統一意見。永康市在全國縣級市場監管部門中第一個成立了“網絡中隊”，按照“統一標準、分類處置、專職辦理”的要求“一站式”處置職業投訴舉報，歸納制作22類88條答復模板。

 

　　五、下步思路

 

　　今年以來，根據省領導批示精神，省市場監管局牽頭組織省委政法委、省信訪局、省公安廳、省司法廳、省法院、省檢察院召開三次座談會，聯合赴杭州市余杭區開展專題工作調研，組織全國人大代表、省人大代表座談，赴相關部門對接溝通。目前，正抓住納入省委全面深化改革重點需求清單的機遇，持續深化研究，扎實有力推進相關工作。下一步總體思路是：

 

　　（一）省級初篩，屬地認定。以相關法律法規、規范性文件為依據，明確不正當牟利投訴舉報行為的10種認定情形。省市場監管局歸集相關部門投訴舉報、行政復議、行政訴訟、刑事案件、信訪等信息，運用數字化手段對全省疑似不正當牟利投訴舉報進行分析研判，匯總各地按程序認定的不正當牟利投訴舉報異常名錄，建立全省不正當牟利投訴舉報預警信息庫，供各地各部門共享、使用。

 

　　（二）規范程序，全鏈協同。對經認定屬于不正當牟利投訴舉報的行為，相關部門在投訴處置、舉報核查、行政復議審理、行政訴訟審理等環節依法依規開展規范處置，形成全鏈條密切協同的工作格局。

 

　　（三）源頭治理，加強服務。一是落實主體責任。引導生產經營者提高消費供給質量，從源頭上減少消費糾紛。積極響應消費者合理訴求，及時有效化解消費糾紛。二是強化合規指導。持續深化“放心消費在浙江”行動，不斷提升實物消費、服務消費質量。加強合規指導，提升經營者合規化經營水平。三是加強靶向監管。加快形成以投訴舉報反映問題為信號的訴源治理、靶向監管工作機制，快速精準采取監管措施，從源頭上消除相關風險隱患，嚴厲打擊違法犯罪行為。

 

　　（四）協調聯動，形成合力。相關部門聯合建立不正當牟利投訴舉報行為綜合治理專項工作組，市場監管部門加強統籌協調，紀委監委、檢察院、公安、信訪等部門在深化容錯免責、打擊違法犯罪等方面提供保障。支持社會監督，深化社會共治。

 

　　以上材料供參閱。